加強鄉鎮人大工作之我見

　　《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱組織法）第5條明確規定：“地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關”，第9條又賦予了鄉鎮人民代表大會行使13項職權。鄉鎮人大是我國最基層的地方國家權力機關，是人大工作的重要組成部分，又是當前人大工作中最薄弱的環節。要不要加強鄉鎮人大工作？如何加強鄉鎮人大工作？是當前明擺在各級人大和鄉鎮工作中的重要而緊迫的問題，繞不過去。

　　一，鄉鎮人大工作是否需要加強？

　　毋庸置疑，從人大理論和人大制度建設上講必須要加強，可實際上多年來呈削弱之勢，因而，提出這個問題并不為怪。

　　1、工作現狀堪憂。第一，目前鄉鎮人大專職副主席大多是“光桿司令”。由于鄉鎮人大主席團只能在人代會期間行使職權，多數鄉鎮人大沒有內設機構和人員，閉會期間鄉鎮人大成了“空架子”，所謂的履行鄉鎮人大職責，很多時候就是鄉鎮人大專職副主席一個人在履行職責，使本來應該由一個機構去行使的職權，成了個人行為，這不符合法律規定的集體行使職權、按法定程序行使職權的原則。四川省多數縣市鄉鎮人大主席由鄉鎮黨委書記兼任，加之不少縣市又未設專職副主席，嚴重點說，鄉鎮人大工作在個別地方已無人問津。第二，鄉鎮人大主席大多“不務主業”。即使有專職副主席的鄉鎮，專職副主席也普遍分管了大量的黨委或政府工作，有的分管農業，有的分管政法，有的分管維穩，有的分管國土，有的分管計劃生育，等等，至少用70%以上的時間和精力來從事黨委、政府分管工作，無暇顧及主業——人大工作。既當裁判員，又當運動員，嚴重違背法律規定，極為不妥。第三，鄉鎮人大主席團履職大多“形同虛設”。由于是“空架子”，加上“不務主業”，鄉鎮人大履職很難到位，不說決定權，僅是對政府的監督權就很難行使，除一年一次的代表大會外，政府幾乎不會向人大報告工作，不少鄉鎮人大已經處于可有可無的狀態。

　　2、發展趨勢不符。主要指鄉鎮人大與根本政治制度要求和基層民主政治發展趨勢不相適應。包括鄉鎮人大在內的人大制度是我國的根本政治制度，既然是根本的制度，就要體現根本的地位、根本的權威和根本的作用，以回擊那些別有用心的攻擊，以冰釋那些不必要的疑惑和猜疑。尤其是在鄉鎮，解決“三農”問題，建設社會主義新農村的任務十分艱巨，必須發展基層民主，加強鄉鎮政權建設，才能適應任務的需要。前不久，中央又作出了加強和改進村民委員會選舉工作的部署，再次把農村基層的政治民主推到十分重要的位置，值得深思。目前農村一個不容忽視的問題仍然是尊重農民的意愿不夠，少數鄉鎮、村組干部獨斷專行，繼續當“土皇帝”，嚴重挫傷了農民的積極性。要逐步解決這一重要問題，一條重要的路徑是加強和完善鄉鎮人民代表大會及其主席團，充分發揮其決策、監督方面的法定職能和職責，尤其是行使好法律賦予的決定權和監督權。這里有一個正確認識和處理提高執行力與防止主觀武斷的關系問題，不言而喻，黨和政府執行力是要加強的，但是目前農村實際的情況還是侵害農民利益，“土皇帝”的問題更為嚴重。根本原因就是缺乏強有力的監督機構、監督程序、監督機制，換句話說，假如能夠認真落實好法律和有關法規賦予鄉鎮人大的各項職能、職責，鄉鎮的民主氣氛就會好得多，決策或許就能尊重農民的意愿。由此可見，加強鄉鎮人大及其主席團建設的必要性和緊迫性，已經是不言自明的了。

　　二、鄉鎮人大工作應當如何加強？

　　不客氣地說，鄉鎮人大已經是“被愛情遺忘的角落”多年了，繼續不客氣地說，這給政治體制改革滯后也有關系。當前如何加強？建議如下：

　　1、縣（區）委要進一步認清鄉鎮人大的性質、地位和作用。當前鄉鎮人大工作總體呈一種虛、軟、弱的態勢，工作的“位”與“為”嚴重脫節。許多鄉鎮人大業務工作僅限于每年召開一次人代會，其余時間則從事政府具體行政工作；鄉鎮人大專職副主席被分派去管理具體的行政事務，成為了實實在在的政府行政工作人員；黨委考核人大不是考核人大業務工作的完成情況，而是考核人大專職副主席分管的具體行政工作的完成情況。這種監督者與被監督者之間錯位倒置的現象，顯然與人大工作的性質、特點和崗位職責不符，更不利于人大工作的開展。表面上看，這是人大制度在基層政權建設中的缺位，是法律和制度在執行層面的缺失。更深層次的原因，卻在于我們認識上的距離和偏差，既有我們基層干部對人大制度的地位、作用認識不夠，也有基層黨委、人大、政府工作者不能正確處理領導、監督與行政之間的關系。鄉鎮人民代表大會是國家最基層的權力機關，從全國來講，它具有基礎性、基層性、群眾性、邊沿性的特點，在普及宣傳法律、監督法律實施、深化依法治理等方面具有無可替代的作用。黨要實現對農村工作的有效領導，就應該發揮鄉鎮人大的職能作用，通過鄉鎮人大依法作出決議、決定，并履行監督職責，保障黨的決策的落實。這也是發展農業、繁榮農村、富裕農民，建設社會主義新農村的需要。

　　2、上級人大要加大對鄉鎮人大的指導力度，并盡快修訂有關法律、法規。目前鄉鎮人大行權的法律依據，主要是組織法幾條原則性的表述和各省市制定的相關條列，缺乏統一而具體的規定和實際的操作性。全國人大應適應新時期人大工作需要，及時總結地方創新、探索的實踐經驗，及早修改地方組織法，明確鄉鎮人大主席團的常設性質和法律地位。與此同時，上級人大尤其是區縣人大，要主動積極、敢于、善于加大對鄉鎮人大的指導和幫助。憲法和法律把上下級人大之間確立為法律上的監督關系、工作上的聯系關系、業務上的指導關系，但在實際工作中下級人大普遍希望上級人大加強聯系和指導。人大工作應與時俱進，人大的工作方法也應與時俱進，因此，人大常委會絕不能由于指導關系而放棄對鄉鎮人大工作的關心和幫助。只要有利于完善人民代表大會制度、有利于把人大工作引入競爭、激勵機制，有利于推進鄉鎮人大工作的開展，有利于調動鄉鎮人大干部的積極性和穩定鄉鎮人大干部隊伍，人大常委會就不能墨守陳規，而要敢于探索，大膽地對鄉鎮人大工作實施指導和幫助。一些區縣人大對鄉鎮人大實行工作考核，堅持定期召開人大主席聯席會議，主動幫助完善鄉鎮人大主席團機構和人員配備，就受到鄉鎮人大普遍歡迎，收到了加好效果。